Printable

Источник: Этнопанорама, №1, 2004

 

Языковое законодательство и предупреждение конфликтов

Маркус Галдиа

Dr. phil. Dr. iur.

Руководитель проекта ТАСИС “Улучшение межэтнических отношений и развитие толерантности в России”

 

Вопросы языкового законодательства и их взаимосвязь с растущей конфликтностью в обществах и государствах сегодня особенно значимы. Идея о том, что законодательная попытка регулировать использование языков меньшинств может быть источником разногласий в обществе, не является новой. Об этом свидетельствует европейская история двусторонних соглашений о статусе этнических меньшинств, датируемая еще XVII веком. Проблема зазвучала с новой силой в XX столетии, когда на почве этнической и языковой риторики усилилась напряженность и возникли конфликты. В последнем десятилетии проблеме особенно много уделено внимания в области превентивной дипломатии, а также в неправительственном политическом секторе; предприняты попытки создания специальных механизмов предупреждения конфликтов. В предлагаемой статье рассматривается социально-политический контекст языкового законодательства, обсуждаются меры превентивной дипломатии и общественных усилий в этой сфере.

 

Законодательство о меньшинствах в европейской традиции

Появление законодательства о меньшинствах и, прежде всего, нормативное регулирование языковых проблем – явление само по себе примечательное. Исторически, межкультурные контакты, миграции, культурно-языковые заимствования следует воспринимать как естественный феномен для условий Европы. Культурный обмен сформировал европейские нации, а постоянные языковые контакты послужили основой развития современных европейских языков. Можно только удивляться, почему появляются напряженность и конфликты в условиях, которые издавна определяли вектор развития европейской культуры и которые вообще являются наиболее плодотворным направлением развития человечества.

Конфликты интересов и социальные противоречия не обязательно заканчиваются насильственными конфликтами. Цивилизованные общества и государства с развитыми формами управления создают механизмы, способствующие общественному согласию даже в тех случаях, когда антагонизм проявляется в явной форме. Чтобы гарантировать эффективное функционирование государственных и общественных институтов, необходимо дополнительно интегрировать и развивать конструктивную культуру конфликтов, которая включает механизмы контроля аффективного поведения масс (Neukirch 2003, 48). В некоторых странах мира к этой проблеме относятся без должного внимания.

С другой стороны, следует учитывать и тот факт, что часть конфликтов не является результатом по-настоящему агрессивной мотивации. На самом деле они - лишь спланированные акции и манипулирование общественным настроением для достижения определенных целей (Tishkov 1997, 136).

Изучение современного языкового законодательства показывает, что языки в некоторых сообществах играют избирательную и дискриминирующую роль (De Varennes 1996, 32). Это должно вызывать недоумение, поскольку многовековая европейская история является наглядным свидетельством многоэтничного и многокультурного развития. Но даже, если этот исторический опыт был бы негативным, в условиях все возрастающей роли законов и международных стандартов управления, он не может жестко определять и усиливать дисфункцию социальных практик.

 

Общественные и научные точки зрения по поводу мультилингвизма

Мультикультурализм и мультилингвизм, как общественные феномены, имеют длительную и недостаточно изученную историю. Некоторые исследователи уже пытались реконструировать их историческую эволюцию, прежде всего, задаваясь целью выявить корни явления. Кто-то возводил свои рассуждения к библейскому мифу о Вавилонской башне. Другие, желая добраться до сути, рассуждали о планетарном многоязычии и первоначальном языке (праязыке) всего человечества. Иные в качестве объяснения указывали на опасения индивида в ситуации многоязычия, возникающие даже в культурно однородных сообществах. Отсюда - попытки, впрочем, тщетные, оправдать монолингвизм. К примеру, в Финляндии, государственный деятель J.V. Snellman (1806 - 1881) пытался распространить лозунг “yksi kieli, yksi mieli (фин.)” – “единый язык – единое сознание”. Эти различные точки зрения показывают, что использование языка и система социальных контактов - вещи тесно взаимосвязанные.

Языковеды давно преодолели представление о первобытном языковом смешении и представляют себе сегодня языковое пространство как четко структурированное. Оно включает определенные монолингвальные ареалы и обширные мультилингвальные регионы с диглоссией или без неё (Hoffmann 1991, 157). Историческое развитие мультикультурализма и мультилингвизма включает в нашем контексте структурированное языковое пространство и согласованное социальное взаимодействие в гораздо большей степени, нежели хаос, якобы привносимый культурной и языковой плюральностью.

Тем не менее, языковые конфликты остаются частью политического развития во всем мире. Люди, как субъекты общения, реагируют на лингвистические проблемы, причем реагируют намного разнообразнее, чем это делают учёные. В обществе обсуждаются, например, проблемы престижности или полезности того или иного языка, а для лингвистов сама постановка вопроса еще не так давно считалась спорной.

В нашей научной традиции определенные языки долгое время рассматривались как чисто символьные системы и подобным же образом анализировались (Oksaar 1983, 18). Этот подход, возможно, был удовлетворительным для решения исследовательских задач.

Лишь недавно лингвисты обнаружили и стали учитывать тот факт, что языки, равно как и их употребление, имеют эмоциональный компонент для тех, кто говорит и для тех, кто слушает. Даже, если это покажется ненаучным и нерациональным, участник общения склонен обнаруживать склонность идентифицировать себя с такой семиотической системой как язык. Соображения по поводу психологии общения привели к перемене исследовательского внимания или, по крайней мере, к расширению лингвистических изысканий. В свою очередь, знание об эмоциональных аспектах языка повлияли на такую строгую сферу общественной практики, каковой является международное и внутригосударственное законодательство.

 

Законодательство о меньшинствах

Языковое законодательство является частью гораздо большей ветви юриспруденции - законодательства о меньшинствах. Последнее включает, кроме того, нормативные акты об образовании, а также законы об участии этнических меньшинств в общественной жизни и управлении.

Кроме того, международное и внутригосударственное законодательство, регулирующее вопросы гражданства, проблемы миграции, проблемы защиты не имеющих гражданства детей, вопросы о статусе иностранцев, обеспечивает еще более широкий законодательный контекст, учитывающий проблемы этнических меньшинств.

Подходы данного направления в законодательстве, неизбежно требующие определять субъекты и объекты прав и их законную защиту, уже приобрели некоторые характерные черты. Субъектом права, как вполне понятно, может быть лицо или законом признанное сообщество, например, группа. Это и является проблемой законодательства о меньшинствах (Packer 1999, 223-273; Giordan 1992, 12-15). Ни один из вопросов по поводу дефиниций национального или этнического меньшинства не был решен в профессиональных дискуссиях, и поэтому определение понятия “меньшинство” остается предметом споров. Решение вопроса о правовой защите также является затруднительным, поскольку с юридической точки зрения обязанности государства часто описаны неопределенно. Например, государству “следует” “насколько это возможно” или “с учетом особых условий” гарантировать специфические права (Yacoub 1998, 173). Эта же проблема усложняет мониторинг и проблему защиты обсуждаемых прав, и приводит к неопределенным и односторонним толкованиям, затрудняя принятие адекватных решений.

Наиболее важные международные инструменты в рассматриваемой области права следующие: Всеобщая декларация прав человека (1948), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966), Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965), Декларация о правах, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992). Для членов-государств Совета Европы основным документом является Конвенция о защите прав человека и основных свобод (принята в 1950). Этот правовой акт был подтвержден в отношении новых независимых государств Парламентской Ассамблеей Совета Европы резолюцией (№1249 в 2001 г.) о сосуществовании Конвенции по правам человека и основных свобод и Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека.

В рамках Совета Европы возможность обращения в Европейский суд по правам человека в Страсбурге является одним из эффективнейших механизмов применения европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Wildhaber 2002, 72).

Кроме того, существует целая группа общеевропейских документов, регулирующих указанные проблемы на практике. Это, в частности, статья 13 Договора об организации Европейского Сообщества; статья 21 Хартии основных прав Европейского Сообщества; антидискриминационная директива 2000/43/EC, вводящая принцип равноправных отношений между индивидами вне зависимости от расового и этнического происхождения; директива 2000/78/EC, определяющая общие принципы равного обращения в сфере занятости и выборе работы; директива 2003/9/EC, устанавливающая минимальный правовой стандарт для принятия лиц в поисках убежища; решение Совета 2000/750/EC, устанавливающее программу общественных действий по борьбе с дискриминацией.

Другая группа источников правового характера включает политические документы, которые, благодаря их практической значимости в решении проблем межгосударственных отношений, фактически выполняют нормативно-правовую роль на международном уровне. Эти документы относятся к разряду так называемых мягких законов, и их значение становится все более весомым. Среди них можно назвать Заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, Хельсинки (1975), Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению ОБСЕ (1990) и ряд рекомендаций Верховного Комиссара по вопросам национальных меньшинств ОБСЕ.

Эта часть интерпретивных руководящих принципов из разряда "мягкого права" достигла уровня практической значимости совсем недавно (Kemp 2001, 28). Среди наиболее часто используемых документов - Гаагские рекомендации в отношении прав национальных меньшинств на получение образования (октябрь, 1996); Рекомендации, принятые в Осло, о правах национальных меньшинств в области языка (февраль, 1998), Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни (1999), посвященные проблеме представительства меньшинств в государственном управлении и структурах местного самоуправления (Myntti 2001, 3). Кроме того, в октябре 2003 года были разработаны Рекомендации по вопросам использования миноритарных языков в средствах массовой информации. Перечисленные документы выпущены Верховным Комиссаром по вопросам национальных меньшинств ОБСЕ и базируются на хорошо обоснованных и сбалансированных мнениях экспертов по данному вопросу. Этим, видимо, и объясняется, почему перечисленные документы за довольно короткий срок стали, своего рода, критерием оценки сложных ситуаций с меньшинствами.

Работая с международными правовыми инструментами, необходимо учитывать и то, что сами эти документы являются результатом компромисса государств в тех сферах, которые признаются как проблемные. Также нужно иметь в виду, что документы зачастую отражают правовой минимум, а не полноценную систему защиты меньшинств. Поэтому, применяя международные документы на внутригосударственном уровне, законодатели не должны ограничивать свои попытки наделить меньшинства более широким правовым статусом. Не следует и сдерживать развитие законодательства в этом направлении. Законодатель, решая внутригосударственные проблемы, в состоянии влиять на развитие международных стандартов и намечать новые направления юриспруденции, ориентированные на удовлетворение нужд последующих поколений.

В целом, миноритарное законодательство уже сегодня является обширной сферой правообеспечения, которая в большинстве случаев может использоваться в судебной практике для защиты установленных прав. Несмотря на определенный критицизм по части расширенного толкования прав меньшинств, следует признать, что в этом направлении достигнут определенный прогресс за период существования ООН и некоторых региональных организаций. Не следует также забывать, что языковое законодательство, как система внутригосударственных и международных правовых инструментов, является передовой частью всей законодательной сферы, определяя направление поиска лучших стандартов. Последнее слово по поводу сущности и применения законодательства о меньшинствах пока еще не сказано.

 

Сущность языковых прав и их предпосылки

Языковые права являются правами человека по самой своей природе. Поэтому концепция таких прав используется в мире достаточно широко (Skutnabb-Kangas 1995, 1). Запрет дискриминации по принципу языка является сегодня общепризнанным стандартом языкового законодательства. В наиболее развитых сообществах уже понята и воспринята идея о том, чтобы защитить меньшинства, необходимы специальные исключения из общих правил. При таком подходе не возникают заметные дискуссии по поводу “равенства прав для всех”.

Все же, существуют некоторые признаки языковых прав, о которых нужно сказать следующее.

Прежде всего, рассуждениям о таковых правах недостает исторической обусловленности (или традиции), если, конечно, не брать в расчет отдельные эпизоды, типа двусторонних соглашений.

Далее, такие рассуждения чаще характерны для лингвистов, выступающих по долгу службы в роли юридических консультантов в случаях, когда проблема касается языковых вопросов.

Рассуждения, как правило, ведутся на максимально высоком уровне – таком, как ООН – а затем переходят, хотя и очень редко, на уровень публичных дебатов.

Добавим, что законодательные инициативы на сей счет чаще исходят от государства и не являются результатом обсуждаемых в обществе проблем. Данная схема будет действовать до тех пор, пока правовые аспекты миноритарной проблематики не станут лучше известны в обществе.

Новизна проблемы провоцирует путаницу между аргументами de lege lata и de lege ferenda (как есть и как должно быть - лат.), что совсем не к стати привносит еще большую неопределенность в дискуссии. Неопределенность может происходить и по той причине, что обсуждение языковых проблем носит междисциплинарный характер и, следовательно, различаются используемые аргументы.

Языковые права чаще формулируются в негативном смысле, как недопустимость дискриминации. Иногда, однако, государства самостоятельно принимают обязательства не только что-то запрещать, но и гарантируют специфические права. Если это не пустые заявления, подобные нормативно-правовые формулы предоставляют возможность правоприменения одновременно в негативном (запретительном) и позитивном направлениях.

Языковые права рассредоточены по различным международным документам. Но это не препятствует их применению (Diakofotakis 2002, 108). Отсутствие единой связной кодификации существует по той причине, что некоторые международные – всеобщие и региональные – организации заняты различными аспектами законодательства о меньшинствах. В результате, некоторые общепринятые правовые инструменты создаются в недрах ООН и поддерживаются определенными нормами, генерируемыми, например, Советом Европы, который имеет более юридический подход к вопросу, нежели ОБСЕ, активно использующей в своей деятельности политические инструменты и “мягкие” законодательные меры. Применяя международные нормы необходимо всякий раз проверять, ратифицировало ли конкретное государство тот или иной документ.

Наиболее важными среди международных правовых актов являются следующие: статьи 25 и 27 Конвенции о защите гражданских и политических прав, согласно которым персоны, принадлежащие к этническим, религиозным или языковым меньшинствам, не может быть отказано в праве использовать свой язык. Таковое право гарантировано детям, принадлежащим к меньшинствам, согласно статье 30 Конвенции о правах ребенка (1989). Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования, принятая ЮНЕСКО (1960), предусматривает в статье 5, пункт 1, литера “c” право использовать свой язык в школьном обучении. Статья 5, пункт 1 Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств (1995) требует от государств защищать язык как часть идентичности персон, которые принадлежат к меньшинствам. Соответствующее правовое обеспечение находим в статьях 12, 13 и 14 касательно получения образования. Кроме того, Европейская Хартия о региональных языках и языках меньшинств (1992) оговаривает право использовать миноритарные языки в своих статьях 2, 7, 9, и 10. В дополнение можно напомнить, что Европейская Конвенция о защите прав человека также касается защиты использования языка. Имеются в виду статья 8, пункт 1 в сочетании со статьей 14 и статьей 10, касающихся свободы самовыражения, а также статья 11, касающаяся имен, языковой символики и прочего.

Кроме того, Копенгагенский документ ОБСЕ, как часть “мягкого права”, включает в своей статье 32 пассажи по поводу языковых гарантий для меньшинств.

Согласно подходу, разработанному Франческо Капоторти, необходимо различать в правовом анализе, по крайней мере, четыре сферы использования языка (Thiele 2003, 26):

Разумеется, ни одно государство не может непосредственно вмешиваться в использование языка в частной сфере. Язык же публичной сферы может быть предметом ограничений, если на то имеются соответствующие основания. В подобных случаях бремя доказательства должно быть возложено именно на государство. Использование языка в сфере образования и СМИ также может быть регламентировано, но при этом должно быть убедительно показано, в какой ситуации такая регламентация допустима.

Исследователи полагают, что только официальный статус языка может защитить все языковые права тех, кто данным языком пользуется. Обычно этот аргумент пускают в ход, когда планируют разработку языкового законодательства.

Специфичность проблем меньшинств и их отношения с доминирующим большинством могут требовать дополнительных усилий, таких, например, как аффирмативные действия или разработка интеграционных стратегий. И то, и другое имеет важное значение в рамках соблюдения языковых прав. Подобные действия могут включать широкие общественные дискуссии о соотношении меньшинства и большинства для тех ситуаций, когда сказывается недостаток информированности общества со стороны государственных структур и специалистов о возможности многокультурной и многоязыковой биографии тех или иных персон.

Другой вопрос - каковы пределы дополнительных мер по части удовлетворения прав меньшинств, которые могут быть требуемы в судебном порядке. Насколько может быть подвигнуто государство в принятии позитивных действий относительно языковых меньшинств - на это юридического ответа пока нет. Для внутригосударственных правовых систем проблема остается открытой.

Исходя из концепции языковых прав человека, языковое законодательство с его принципами языковой политики в различных правовых сферах возникло на различных уровнях иерархии в системе международных и внутригосударственных законов. Чем более эффективны и существенны законодательные меры в области языкового права, тем более специфична применяемая терминология.

Больше всего терминологических заимствований происходит из лингвистики и этнологии.

Именно поэтому современные правоведческие дискуссии по поводу законодательства о языках ведутся с применением концепций разных научных дисциплин, особенно лингвистики, социо- и психолингвистики, этнологии и др. Но опять же, будучи правоведческой по своей сути, дискуссия о предписанном или гарантированном использования языка – а это центральный пункт языкового законодательства – должна развиваться согласно собственной логике. Часто при этом методологические особенности других дисциплин, предлагающих свои подходы, игнорируются юристами.

Наиболее проблематичным является то, что лингвистические и этнологические дефиниции носят в основном описательный характер, в то время как юридическая терминология – это чаще всего предписательные тексты. Будучи инкорпорированными в юридический документ, этнологические или лингвистические концепции становятся правовыми определениями со всеми вытекающими последствиями (их начинают применять власти, судьи и т.д.). Канадские законодатели, например, приняли Закон об официальных языках или о канадском мультикультурализме (1988), одновременно в правовой системе этого государства стали применяться новые юридические понятия, типа "официальный язык", "мультикультурализм".

Остается неясным, до каких пределов законодатель может воспринимать достижения научных дисциплин, таких как лингвистика и этнология. Ответ может показаться неожиданным – видимо, до определенных пределов. Дело в том, что государство должно следовать всеобъемлющей и долговременной политике, в которой тема межэтнических отношений является лишь отдельным фрагментом. Государство преследует четкие и при этом разнообразные цели и вынуждено балансировать между разными, нередко противоположными интересами. Оно не всегда может реагировать на новые вызовы, согласуясь с логикой какой-то научной дисциплины, особенно в тех случаях, когда нет согласия по определенному вопросу в среде самих ученых. В то же время, государству, сохраняющему принципы адекватного управления, следует не упускать из виду результаты новых научных достижений.

Атрибуты языкового законодательства

В языковом законодательстве тех стран, в которых это считается полезным или политически важным, проблема использования языка предстает как часть государственной языковой политики. Такая политика, явно или неявно, представлена в виде законодательных норм и определяет присущий им правовой контекст. Она служит ориентиром для законодательного процесса, в котором планируемые правовые нормы являются результатом обсуждения и голосования.

Посредством языкового законодательства, наделяющего определенные языки некоторыми нормативно-правовыми функциями, государство воздействует на коммуникативные процессы в обществе. Поступая так, государство часто полагается не только на собственные правовые технологии, но также на зарубежный и международный опыт. Заимствованные таким образом концепции и темы могут быть приняты в качестве характерных инструментов языкового законодательства (если они отражают его суть) на внутригосударственном уровне.

Концептуальные инструменты, которые обычно имеются в виду, воплощаются в следующих понятиях:

Существуют и некоторые другие, редко используемые в европейском контексте, понятия:

Использование перечисленных терминов тесно связано с политикой государств и международных организаций, таких как ООН и ЕС. Применение терминов обусловливается приоритетами, которыми руководствуются разработчики соответствующих правовых инструментов. Ряд концепций, типа “рабочий язык”, предоставляет гибкий вариант воздействия на законодательство и помогает избежать излишнего догматизма. Гибкость крайне важна в случаях, когда нормы языкового законодательства формируются в условиях, чреватых конфликтами. Применяя гибкие термины, законодатель может пренебречь многими проблематичными решениями, задавая такие ситуации, когда, например, в официальных дискуссиях собеседники могут свободно выбирать язык общения. Подобные подходы чрезвычайно плодотворны для развития правовых систем в будущем. Международные организации уже применяют концепцию рабочих языков в политической практике с целью избежать трений и повысить оперативность своих действий.

Языковое законодательство во всем мире заимствует опыт применения терминологии, о которой мы ведем речь. В ряде случаев международная терминология уже обрела специальные юридические определения на местном уровне. Кроме того, при разработке законопроектов все более стандартизируется своего рода схема, включающая такие разделы, как язык, употребляемый в публичной сфере; язык, употребляемый в судопроизводстве; язык образования; язык в СМИ и в рекламе; санкции при нарушении закона.

Модель языкового закона можно бы было легко представить на основе анализа существующего законодательства. Но было бы поспешным делать вывод о том, что лингвистические проблемы в государстве или обществе могут быть решены исключительно применением абстрактных сентенций из области права. Ни один законодатель не способен решить дело, ограничившись одними понятиями и не применяя четкой языковой политики.

Таким образом, языковое законодательство задает лишь общие правила и подходы в отношении статуса и применения языков в обществе. Эти правила являются необходимой предпосылкой для применения конкретной языковой политики государства.

Между тем, не будет большой натяжкой, если мы скажем, что языковое законодательство "слепо" в условиях отсутствия языковой политики. Теоретически, многоязычное государство может вообще не иметь какого-либо языкового законодательства. Но если решено, что такое законодательство все же необходимо, требуется иметь и соответствующую языковую политику, на которую можно опираться при разработке и внедрении релевантных законов.

 

Языковая политика

Упомянутая “слепота” законодательства все же излечима, поскольку международные нормы, как, например, статья 1 Хартии ООН и другие перечисленные выше документы, недвусмысленно запрещают любую дискриминацию по принципу языка. Кроме того, международная практика, по части установления критериев и внедрения языкового законодательства, предоставляет надежные ориентиры для решения наиболее острых вопросов.

“Слепота” преодолима благодаря тому, что существуют многочисленные примеры успешной языковой политики, равно как и интеграционные стратегии в отношении этнических меньшинств, разработанные по линии описания и предписания, о чем будет сказано ниже.

Языковая политика должна:

Желательно, чтобы языковая политика страны была максимально адекватной текущей языковой ситуации. В условиях устойчивого многоязычия официальный мультилингвизм обычно является наиболее подходящей базой развития долгосрочной языковой политики. Такие страны как Финляндия и Швейцария уже осознали, что официальный би- или полилингвизм не является бременем для государства и общества. С другой стороны, общественно-политическая напряженность по поводу языковых проблем в постсоветских государствах показывает, что игнорирование проблемы неизбежно ведет к серьезным общественным коллизиям. Даже там, где би- и мультилингвизм имеет место как региональное явление, следует применять соответствующие меры, типа локально устанавливаемых районов билингвизма. Опыт Канады и Бельгии демонстрирует, что введение и применение официального би- и мультилингвизма на региональном уровне не вносит хаос в государственную систему управления и не нарушает общественную жизнь, но, напротив, делает их еще более устойчивыми и эффективными. Напряженные ситуации могут появляться там, где лингвистический ландшафт страны стал неадекватным в ходе предыдущей языковой политики, которая, возможно, была привнесена насильно. В подобных ситуациях должны применяться меры компенсации лингвистических потерь, такие, например, как активное продвижение языка государственными структурами, усиление обучения языку в образовательных учреждениях и проч.

Дополнительной проблемой является правовой статус концепции языковой политики. Этот статус может быть чисто политической декларацией и касаться лишь задач текущего правительства. Но он может быть и парламентским документом общего характера или рамочным законом о языке, накладывающим обязательства на исполнительные органы власти вообще. Проблема важна, поскольку без правового статуса языковая политика рискует превратиться в кратковременное политическое явление.

 

Толкование миноритарного и языкового законодательства

 

Как уже понятно, не существует каких-то международных стандартов, требующих от государства принятия языкового законодательства. Многие страны – Германия или, например, США – не имеют такого законодательства. С другой стороны, разумеется, государства могут принять такое законодательство в случае, если они полагают это необходимым в рамках своего суверенного права. Подход государств в этом вопросе различен, поскольку различается их опыт использования или же отказа от законодательства подобного типа. В конце концов, речь идет о легитимизации цели законодательного процесса, и принятие государством таких норм в целом является легитимным.

Другая проблема касается толкования языковых законов. Её решение регламентируется, прежде всего, профессиональными процедурами. Толкование законов является частью повседневной деятельности юристов, и эта работа ведется постоянно. Представляется, однако, необходимым обеспечить значительный теоретический базис для соответствующих дискуссий. Толкование законов имеет свои предпосылки и последствия. Это особенно важно в нашем контексте, когда многие специалисты, далекие от юриспруденции, вынуждены участвовать в толковании правовых норм. Приведем два примера, касающихся прав меньшинств, в частности, прав на образование в связи с проблемой запрета расовой дискриминации.

Пример касается 14-й поправки американской конституции. Согласно этой поправке, федеральные штаты должны гарантировать своим гражданам равную защиту перед законом. В XIX веке разделение белых и чернокожих школьников при получении образования, привело к недовольству части населения. В 1896 году Верховный Суд в своем решении по делу Плесси против Фергюссон (163 U.S. 537 1896) заключил, что сегрегация не нарушает принципа равноправия, установленного Конституцией, поскольку равные возможности все равно гарантированы, в частности, лицам, принадлежащим к разным расам. Верховный Суд нашел, что, даже, будучи разделенными, правовые позиции школьников остаются равны. Но в 1954 году по делу Брауна против Департамента Образования (374 U.S. 1954) Верховный Суд заметил, что разделение школьников по их "происхождению" все же нарушает принципы равенства. Таким образом, сначала Верховный Суд в своих определениях устанавливал, что, хотя получение образования осуществлялось раздельно по признакам расы, принцип равенства не нарушался. А несколько позднее тот же государственный орган установил, что такое положение по самой своей природе противоречит принципам равенства. Это показывает возможности профессионального толкования законов.

При толковании языковых законов следует учитывать их цели. Изначальная цель – защита и поддержка языка как часть защиты прав человека. Права человека тесно сопряжены с языковыми, образовательными и политическими правами. Этот факт помогает понять цели правоведческого толкования. Защита прав человека и исполнение специфических требований, гарантированных международными нормами, должны быть поставлены в качестве высшей цели толкования.

Толкование правовых норм является неизбежным видом деятельности. Следовательно, необходимо выбирать наиболее адекватные подходы. Чисто структурные или лингвистические толкования правовых норм являются недостаточными, особенно в тех случаях, когда меняющиеся потребности сложных по составу сообществ достигают кризисных состояний. Толкователь должен идти на шаг вперед в попытке интерпретаций и проницательно определять отстоящие цели законодательных норм.

Конструктивное толкование достаточно, если в обществе поддерживаются нормы, касающиеся прав человека (Dworkin 1991, 87). Терминология в этом случае играет особую роль. Говоря, например, о национальном большинстве в сфере культуры, в историческом или политическом отношении, можно использовать терминологию из сферы политики или права. А это не одно и то же. Важно осознавать, из каких именно дефиниций мы исходим. Правовые стандарты и дефиниции сильно отличаются от тех, что используются в историко-политическом лексиконе.

Занимаясь толкованием, следует учитывать, что международные стандарты отражают правовой минимум и, следовательно, их ограничительное толкование недостаточно, поскольку оно будет вступать в противоречие с основными целями этих же стандартов.

Важно также делать различие между правовыми обязательствами, основывающимися на международных инструментах и теми, которые возникли для достижения других целей. Что допустимо с точки зрения международных и с точки зрения внутригосударственных законов? Каким должен быть этот уровень допустимости в терминах политики и жизненной стратегии? Эти вопросы еще требуют своего решения. Обратимся к примеру. В Германском законодательстве нигде не говорится, что кто-либо обязан знать немецкий язык для занятия какой бы то ни было профессией. Также ни одна норма ЕС не содержит аналогичного ограничительного требования. В странах ЕС теоретически возможно исполнять даже обязанности адвоката, не обладая знанием государственного языка. Другой вопрос, практично ли это. Данный пример показывает разницу между правовыми нормами законодательства и реалиями повседневной жизни. Прежде всего, следует прояснить, что именно допустимо на законном основании, а затем - каковы ограничения профессиональных возможностей индивида. Такие требования должны быть существенными и соответствовать принципу законности.

В законодательстве многих государств, особенно государств с переходной экономикой, правовое разделение на публичную и частную сферы, как это делает Капоторти, имеет глубокий смысл (хотя это бывает затруднительно). Определение частного и публичного секторов возможно, и очень важно толковать нормы соответствующим образом. В то же время стандарты одной сферы не могут автоматически применяться в другой. Это относится, например, к частным и публичным школам, которые иногда организуются по-разному и имеют специфические цели. Любые аналогии между этими сферами должны применяться с максимальной осторожностью.

Вместе с тем, социальный контекст некоторых норм должен рассматриваться в тех ситуациях, когда правовые нормы разрабатываются в рамках законодательной традиции конкретной страны, включенной в процесс системного перехода, и эти нормы должны функционировать в условиях рыночной экономики.

Толкование языкового законодательства является трудной задачей. Тем не менее, оно бывает успешным, если цели законодательства четко осознаны и должным образом соотнесены с международными инструментами и принципами защиты прав человека.

 

Роль законодательства в предупреждении конфликтов. Вместо заключения

Современный опыт предупреждения конфликтов, особенно в рамках ОБСЕ, показывает, что законодательные инициативы в отношении меньшинств и тем более - о языках, должны базироваться на прочной концепции языковой политики, развиваемой государственными структурами путем диалога с меньшинствами и другими заинтересованными группами населения. Чаще всего напряженность по поводу языкового законодательства возникает из-за однобокого подхода или бескомпромиссности законодателей, предпочетших сиюминутные решения взамен долговременной политики и широкого общественного диалога. Такого рода деятельность приводит к необходимости развитие превентивных механизмов.

Многие превентивные механизмы уже созданы (Tishkov 1997, 275 - 290). Раннее предупреждение, основанное на систематическом мониторинге и изучении положения меньшинств, делает возможным эффективное заблаговременное реагирование на усиление напряженности с целью пресечения эскалации конфликта (Neukirch 2003, 87). Должны также применяться конкретные и взвешенные политические действия. В этом смысле наиболее эффективны шаги в направлении превентивной дипломатии. Для предупреждения противоречий и конфликтов по поводу законодательных инициатив в этот процесс следует включаться на ранних стадиях с тем, чтобы имелась возможность таковые инициативы приостановить. Причем лучше, если это будет сделано до их первого слушания в парламенте. Можно предложить законодательному органу серию консультаций с отечественными и международными экспертами для выработки согласованного подхода к планируемому законопроекту. Такой подход необходимо жестко увязывать с вопросами прав человека и учитывать существующие международные инструменты в отношении прав национальных меньшинств. Логично при этом исходить из тех международных стандартов, которые уже не единожды доказали свою эффективность в языковом законодательстве.

Более того, гармонизация внутригосударственного законодательства с международными стандартами может помочь избежать острых противоречий, связанных с проблемой меньшинств. Правовое положение меньшинств, базирующееся на общепризнанных подходах, хотя в некотором смысле и несовершенных, тем не менее, гарантирует равноправие в международном его понимании.

Повышение осведомленности меньшинства и большинства в отношении существующих международных стандартов в части защиты миноритарного статуса и языка является одной из основных задач заблаговременного предупреждения конфликтов. Это должно выходить за рамки информированности по правовым вопросам. Из-за специфики некоторых стандартов ощущение дискриминации может сохраняться в случаях, когда специалисты полагают, что международное и отечественное законодательство при решении конкретной проблемы учтено, а меньшинство эту точку зрения не разделяет. В этой ситуации как раз и могут помочь такие меры, как согласование действий и расширенный общественный диалог.

Меньшинства должны осознать конструктивный смысл изучения государственного языка с тем, чтобы наилучшим образом было создано мультикультурное общество. Также и большинство должно стремиться к этой цели и быть информировано (через систему образования) о положении живущих рядом меньшинств. Наконец, важно предусмотреть изучение большинством миноритарного языка. Это ставит язык меньшинства в положение культурно близкого и позволяет участникам общения из числа “большинства” ладить гораздо лучше со своими соседями.

Если говорить о мигрантах, в особенности тех, кто не имеет официальных документов или вообще рассматривается как “нелегал”, то их проблемы необходимо адресовать не органам правопорядка или общественности, а законодателям. Мигранты должны обеспечиваться четко определенным правовым статусом (возможно, поэтапно) и вовлекаться в интеграционные программы, проходить соответствующие курсы по адаптации и обучению государственному языку их новой страны проживания. Наивно думать, что сами собой они выработают лучшие стратегии интегративного поведения. Вряд ли следует ожидать, что и коренное большинство автоматически готово к жизни в условиях меняющегося этнического соседства. Стабилизировать ситуацию в данном случае помогает соответствующая работа, проводимая в сфере образования и через СМИ.

Опыт показывает, что когда языковое законодательство создается, как часть согласованной в обществе и ясной языковой политики государства, и при этом учтены международно-правовые стандарты, риск усиления напряженности и насильственных конфликтов заметно снижается или даже оценивается как маловероятный.

перевод Валерия Степанова

 

Библиография

Diakofotakis, Yeorgios I., Expanding Conceptual Boundaries, Athens/Brussels, 2002

Dworkin, Ronald, Law’s Empire, London, 1991

Giordan, Henri (ed.), Les minoritйs en Europe, Paris, 1992

Hoffmann, Charlotte, Introduction into Bilingualism, London/New York, 1991

Kemp, Walter (ed.), Quiet Diplomacy in Action: The OSCE High Commissioner on National Minorities, The Hague, 2001

Myntti, Kristian, A Commentary to the Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life, Turku, 2001

Neukirch, Klaus, Konfliktmanagement und Konfliktprдvention im Rahmen von OSZE-Langzeitmissionen, Baden-Baden, 2003

Oksaar, Els, Multilingualism and Multiculturalism from the Linguist’s Point of View, in: Husйn, Torsten/Opper, Susan (eds.), Multicultural and Multilingual Education in Immigrant Countries, Oxford, 1983

Packer, John, Problems in Defining Minorities, in: B. Browning et D. Fottrell (eds.), Minority and Group Rights Towards the New Millenium, The Hague 1999

Skutnabb-Kangas, Tove/Phillipson, Robert (eds.), Linguistic Human Rights, Berlin/New York,

1995

Thiele, Carmen, The Right to Use a Minority Language: International Commitments and Domestic Regulation of Estonia, in: The Baltic Dilemmas: Seminar Presentations on Ethnic Policies (ed. V. Poleshchuk), Tallinn, 2003

Tishkov, Valery, Ethnicity, Nationalism and Conflict in and after Soviet Union, London, 1997

De Varennes, Ferdinand, Language Minorities and Human Rights, The Hague/New York, 1996

Wildhaber, Luzius, Protection against Discrimination under the European Convention on Human Rights – a Second-Class Guarantee?, in: I. Zemele (ed.), Baltic Yearbook of International Law, vol. 2, 2002

Yacoub, Joseph, Les minoritйs dans le monde, Paris, 1998